PPP模式的推動有一個很大的因素是中央政府和地方政府都在控制政府債務，這客觀上對地方投融資帶來一定的資金缺口，而PPP模式正好可以彌補這一缺口。

　　于是，就出現了很多地方PPP項目盲目上馬的現象，前期工作不充分，后期與社會資本投資人可能存在糾紛的隱患。

　　4月24日，發改委投資司副司長羅國三在新聞發布會上表示，有的省份提出的PPP項目數量多、投資總量大，但還有不少項目不具備實施的條件，而全國各地大約有10%-20%左右的項目簽訂了合同。

　　財政部條法司副司長賴永添25日表示，最近國務院通過了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，在能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域開展特許經營。但“從我們調研看，可能不少地方借特許經營名義，借PPP名義，又變相搞政府負債，而這些又沒有納入預算管理，與中期財政規劃能否結合也令人擔心，這些問題都要解決。

　　同時，PPP的熱潮引起了不少業內人士的擔憂。

　　財政部PPP指南編制項目負責人李競一感慨，PPP現在成了拼政績的東西，很多不適合做PPP的項目盲目上馬，比如一些房地產、工業廠房、農貿市場等完全可以用市場化方式來解決的項目，也被冠上“園區開發”的名字做PPP。

　　“很多政府僅僅把PPP當作融資工具，而不是真的提高項目的運行效率和公共治理能力。”李競一說。

　　按照財政部的PPP項目流程，PPP的第一個階段應當是項目識別。然而多位業內人士表示，現在很多地方政府的PPP項目幾乎沒有識別階段，前期論證和測算粗糙，“這樣做下去，項目到后期就會出現很多麻煩”。

　　李競一以交通項目舉例說，前期政府為了盡快做成項目，在可行性研究時，會把未來的盈利前景描繪得非常美好，比如對客流量的估計往往虛高。但到實際運營時根本達不到預估的情況。這時候社會資本的投資主體就會要求地方政府對項目進行補貼。

　　李競一說，如果前期預測做得不好，合同中對補貼事項表述比較模糊，投資人和地方政府就會為補貼而“扯皮”。“如果是一級政府還好說，責任清晰，但如果涉及到兩級政府來補貼，就麻煩了。”

　　有些社會資本投資人存在跑馬圈地的心態。大成律師事務所PPP實務研究課題組秘書長杜繼鋒說，有很多企業為了防止競爭對手搶占先機，即使沒什么收益的項目也要積極介入，與政府草簽協議，但這些協議其實未必能落實。

　　李競一認為，政府應該把整個PPP操作周期流程正規化，提高項目運作能力和誠信。此外，各地的PPP中心這樣的專門協調機構應當整合資源，跟蹤項目并及時總結經驗教訓。

　　“政府和社會資本合作的大門打開了，但是小門還沒有開。”一位企業家抱怨說，社會資本在和地方政府的關系上，不少地方政府部門總是“留一手”，項目所在地政府永遠是強勢的。

　　1、股權之爭

　　股權之爭成為PPP模式推廣的“攔路虎”。對于PPP項目合作，不少地方政府部門明確表示，企業可以入股，但絕對不能控股，政府一定要保證51%的控股權。這令很多社會資本望而卻步。

　　“每次都是卡在控股權上。沒有控股權，我們的活力很難進去。”西南地區一位集團負責人說。該集團是香港主板上市的北京控股有限公司所屬旗艦企業，2010年，其與西南某省合作建設一些縣區的污水處理項目，方案是當地政府融資平臺投入8億元，集團投入10億元。這一方案幾經調整，始終無法獲得地方政府批準。

　　“PPP模式不僅是引入社會資本，也是引入更多的市場意識和現代管理理念。社會資本如果不能控股，項目就不能形成合理的公司架構，效率低下，無法有效運作。”一位接受《經濟參考報》記者采訪的企業家說。

　　還有企業反映，一旦項目出現重大問題時，地方政府即使控股少，也會動用行政手段進行干預，結果是社會資本“泥牛入海，受盡欺負”。

　　北京大學國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執行院長郭建新說：“在多數PPP項目合作中，社會資本由于占股少，處于絕對弱勢地位。社會資本缺少決策話語權，參與PPP的積極性越來越低。”

　　2、調價機制不明

　　在PPP 項目中，由于招標時缺乏合理的成本預算作為標底，此時的服務價格并非依據行業平均成本確定，加上政府與企業存在信息不對稱，政府很難掌握項目公司的全部信息。并且由于缺乏人工、材料、機械消耗等統一的成本標準，使得服務價格往往因企業虛報成本而抬高。

　　在人力成本、材料成本迅速增長的形勢下，如果調價機制不明確，幾乎沒有民營企業敢在PPP項目上投入巨資。如果最后只是國企動、民企不動，這樣的PPP仍然是在體制內轉悠。

　　另一種情境相左的現象是，在服務費價水平不到位的時候，地方政府卻未能承擔起補貼責任。多位企業界人士稱，地方政府的支付意愿并不高。

　　關于城市基礎設施公共產品或服務的定價，存在一個客觀的矛盾，即公眾總是期望質優價廉的公共產品或服務，私人投資者期望獲得更多的利潤，而政府則夾在中間左右為難，定價水平難以平衡社會公眾和投資者的利益。

　　3、缺乏共贏意識

　　一些地方政府“共贏”意識匱乏，在合作中一再強調自身優勢地位，視自身為社會資本的監督方甚至對立方，缺乏考慮合作伙伴的合理權益，導致社會資本在屢遭挫折后“傷心”“失望”。

　　中國物業管理協會副秘書長、福建永安集團董事長林常青說，很多地方還是“政府吃肉、企業喝湯”的思維，能源、通訊等高收益項目仍壟斷在政府和國企手里，一些根本不賺錢的項目像卸包袱一樣扔出來給民企做。這種情況不變，大面積PPP合作在現階段就不可能成功。當前大多數地方政府都缺乏基于成本漲跌的調價機制理念，“回報意識”不強。

　　不僅如此，不少受訪的企業家指出，當前在PPP合作中，一些地方在PPP項目中將社會資本視為“附屬”，在公司架構上“大權獨攬”，在決策上“獨斷專行”，使一些社會資本有“二等公民”的感覺。

　　中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立認為，在PPP合作中，往往立項、評估、決策完全由政府說了算，企業參與積極性不高，即使形成合作意向，也無法形成現代公司治理模式。

　　郭建新說：“PPP合作引入社會資本的意義，不僅在于補充資本金不足，更多要形成契約精神，使我們的產權和市場制度更好地適應社會化大生產，進一步打開解放生產力、發展生產力的潛在空間。視社會資本股權為‘二等股權’的PPP項目長久不了。”

　　此外，一些地方在引入社會資本后，還不斷對企業提出不合理要求，讓企業承擔本來不應承擔的責任。

　　1、平等合作 風險共擔

　　在PPP模式中，社會資本和政府部門兩個合作主體的平等非常重要。如果政府很強勢，隨時毀約，這樣的PPP模式不可能成功，只有具備非常好的政府治理狀況和非常好的契約精神，PPP模式才能成功。

　　同時，客體的平等也很重要。PPP是個市場，項目必須對所有投資者公開，這樣才能保證PPP模式發揮市場的性質，否則就會變味。這就需要一個獨立的市場監管機制，政府必須明確自己的功能，并且建立合適的制度框架，對“運動員”和“裁判員”這兩個主體進行分離。

　　有了平等合作的基礎，政府和社會資本該如何分擔風險？PPP不是單純地將風險轉移到社會資本上，而是利用政府和市場不同的優勢來處理各自不同的風險。因此，所謂的風險轉移，其實是優化風險管理，把政府、市場的風險和利益聯系起來，而不是政府單純讓利。社會資本只要愿意承擔風險，就可以從PPP模式中得到好處。只有這樣，才能保證合理的風險轉移。

　　在財政部金融司巡視員劉健看來，PPP模式作為一種長期合作關系，不僅僅是一種融資機制，更是一種管理機制、合作機制。推廣運用PPP模式應堅持“市場運作、平等協商、風險分擔、互利共贏”，既要使社會資本獲得合理回報，又要保證公共利益最大化。“PPP不是一場婚禮，而是一樁婚姻。”孟春如此總結PPP合作雙方的關系。

　　2、需更多配套政策支持

　　目前，國家發改委和財政部均在大力推動PPP規范化，并出臺了各自的合同指南。不過，在業界看來，還需要更多的綜合配套政策支持，如涉及稅收、銀行、國土等部門。

　　以財稅政策為例。在PPP模式運用較多的基礎設施建設領域，2014年7月財政部和國家稅務總局發布了《關于公共基礎設施項目享受企業所得稅優惠政策問題的補充通知》，對符合條件和標準的公共基礎設施項目，采用一次核準、分批次(如碼頭、泊位、航站樓、跑道、路段、發電機組等)建設的，凡同時符合一定條件的，可按每一批次為單位計算所得，并享受企業所得稅“三免三減半”優惠。

　　但是，“三免”只在前三年有效，對于超過三年的PPP項目，“所得稅殺傷力太大”。在PPP實際操作中，最大的困難是稅收政策問題，但是很多公司在設計項目時卻忽視了這個問題。對于涉及到存量項目的PPP改造，稅收問題更為復雜。

　　此外，去年12月，國務院發布《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》，將地方政府對企業稅收優惠減免的權力上收。雖然這一個改革本身無可厚非，但王守清認為，這對PPP的運作也會帶來不利影響。

　　而且，銀行對待PPP的心態也非常復雜。政府希望銀行給融資，手續越簡單越好，但是銀監會對銀行有內控要求，所以銀行必須形式上合規。銀行往往不接受項目本身設計的回報機制，而要求以項目資產或者未來基本項目的收益來作擔保。

　　今年1月，國家發改委發布的《關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》稱，創新投融資體制，實施軌道交通導向型土地綜合開發，吸引社會資本通過特許經營等多種形式參與建設和運營。土地資產至今仍然是地方融資平臺手中最重要的資產，如何在PPP設計中發揮土地資產的作用，目前國土部門并無具體的文件出臺。

　　所以說，PPP模式的推行還有很多需要完善的地方，還需要更多的綜合配套政策支持。