PPP模式的推動(dòng)有一個(gè)很大的因素是中央政府和地方政府都在控制政府債務(wù)，這客觀上對(duì)地方投融資帶來一定的資金缺口，而PPP模式正好可以彌補(bǔ)這一缺口。

　　于是，就出現(xiàn)了很多地方PPP項(xiàng)目盲目上馬的現(xiàn)象，前期工作不充分，后期與社會(huì)資本投資人可能存在糾紛的隱患。

　　4月24日，發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三在新聞發(fā)布會(huì)上表示，有的省份提出的PPP項(xiàng)目數(shù)量多、投資總量大，但還有不少項(xiàng)目不具備實(shí)施的條件，而全國(guó)各地大約有10%-20%左右的項(xiàng)目簽訂了合同。

　　財(cái)政部條法司副司長(zhǎng)賴永添25日表示，最近國(guó)務(wù)院通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營(yíng)。但“從我們調(diào)研看，可能不少地方借特許經(jīng)營(yíng)名義，借PPP名義，又變相搞政府負(fù)債，而這些又沒有納入預(yù)算管理，與中期財(cái)政規(guī)劃能否結(jié)合也令人擔(dān)心，這些問題都要解決。

　　同時(shí)，PPP的熱潮引起了不少業(yè)內(nèi)人士的擔(dān)憂。

　　財(cái)政部PPP指南編制項(xiàng)目負(fù)責(zé)人李競(jìng)一感慨，PPP現(xiàn)在成了拼政績(jī)的東西，很多不適合做PPP的項(xiàng)目盲目上馬，比如一些房地產(chǎn)、工業(yè)廠房、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等完全可以用市場(chǎng)化方式來解決的項(xiàng)目，也被冠上“園區(qū)開發(fā)”的名字做PPP。

　　“很多政府僅僅把PPP當(dāng)作融資工具，而不是真的提高項(xiàng)目的運(yùn)行效率和公共治理能力。”李競(jìng)一說。

　　按照財(cái)政部的PPP項(xiàng)目流程，PPP的第一個(gè)階段應(yīng)當(dāng)是項(xiàng)目識(shí)別。然而多位業(yè)內(nèi)人士表示，現(xiàn)在很多地方政府的PPP項(xiàng)目幾乎沒有識(shí)別階段，前期論證和測(cè)算粗糙，“這樣做下去，項(xiàng)目到后期就會(huì)出現(xiàn)很多麻煩”。

　　李競(jìng)一以交通項(xiàng)目舉例說，前期政府為了盡快做成項(xiàng)目，在可行性研究時(shí)，會(huì)把未來的盈利前景描繪得非常美好，比如對(duì)客流量的估計(jì)往往虛高。但到實(shí)際運(yùn)營(yíng)時(shí)根本達(dá)不到預(yù)估的情況。這時(shí)候社會(huì)資本的投資主體就會(huì)要求地方政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼。

　　李競(jìng)一說，如果前期預(yù)測(cè)做得不好，合同中對(duì)補(bǔ)貼事項(xiàng)表述比較模糊，投資人和地方政府就會(huì)為補(bǔ)貼而“扯皮”。“如果是一級(jí)政府還好說，責(zé)任清晰，但如果涉及到兩級(jí)政府來補(bǔ)貼，就麻煩了。”

　　有些社會(huì)資本投資人存在跑馬圈地的心態(tài)。大成律師事務(wù)所PPP實(shí)務(wù)研究課題組秘書長(zhǎng)杜繼鋒說，有很多企業(yè)為了防止競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手搶占先機(jī)，即使沒什么收益的項(xiàng)目也要積極介入，與政府草簽協(xié)議，但這些協(xié)議其實(shí)未必能落實(shí)。

　　李競(jìng)一認(rèn)為，政府應(yīng)該把整個(gè)PPP操作周期流程正規(guī)化，提高項(xiàng)目運(yùn)作能力和誠(chéng)信。此外，各地的PPP中心這樣的專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)整合資源，跟蹤項(xiàng)目并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

　　“政府和社會(huì)資本合作的大門打開了，但是小門還沒有開。”一位企業(yè)家抱怨說，社會(huì)資本在和地方政府的關(guān)系上，不少地方政府部門總是“留一手”，項(xiàng)目所在地政府永遠(yuǎn)是強(qiáng)勢(shì)的。

　　1、股權(quán)之爭(zhēng)

　　股權(quán)之爭(zhēng)成為PPP模式推廣的“攔路虎”。對(duì)于PPP項(xiàng)目合作，不少地方政府部門明確表示，企業(yè)可以入股，但絕對(duì)不能控股，政府一定要保證51%的控股權(quán)。這令很多社會(huì)資本望而卻步。

　　“每次都是卡在控股權(quán)上。沒有控股權(quán)，我們的活力很難進(jìn)去。”西南地區(qū)一位集團(tuán)負(fù)責(zé)人說。該集團(tuán)是香港主板上市的北京控股有限公司所屬旗艦企業(yè)，2010年，其與西南某省合作建設(shè)一些縣區(qū)的污水處理項(xiàng)目，方案是當(dāng)?shù)卣谫Y平臺(tái)投入8億元，集團(tuán)投入10億元。這一方案幾經(jīng)調(diào)整，始終無法獲得地方政府批準(zhǔn)。

　　“PPP模式不僅是引入社會(huì)資本，也是引入更多的市場(chǎng)意識(shí)和現(xiàn)代管理理念。社會(huì)資本如果不能控股，項(xiàng)目就不能形成合理的公司架構(gòu)，效率低下，無法有效運(yùn)作。”一位接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的企業(yè)家說。

　　還有企業(yè)反映，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)重大問題時(shí)，地方政府即使控股少，也會(huì)動(dòng)用行政手段進(jìn)行干預(yù)，結(jié)果是社會(huì)資本“泥牛入海，受盡欺負(fù)”。

　　北京大學(xué)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力研究院研究員、中國(guó)PPP研究院執(zhí)行院長(zhǎng)郭建新說：“在多數(shù)PPP項(xiàng)目合作中，社會(huì)資本由于占股少，處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。社會(huì)資本缺少?zèng)Q策話語權(quán)，參與PPP的積極性越來越低。”

　　2、調(diào)價(jià)機(jī)制不明

　　在PPP 項(xiàng)目中，由于招標(biāo)時(shí)缺乏合理的成本預(yù)算作為標(biāo)底，此時(shí)的服務(wù)價(jià)格并非依據(jù)行業(yè)平均成本確定，加上政府與企業(yè)存在信息不對(duì)稱，政府很難掌握項(xiàng)目公司的全部信息。并且由于缺乏人工、材料、機(jī)械消耗等統(tǒng)一的成本標(biāo)準(zhǔn)，使得服務(wù)價(jià)格往往因企業(yè)虛報(bào)成本而抬高。

　　在人力成本、材料成本迅速增長(zhǎng)的形勢(shì)下，如果調(diào)價(jià)機(jī)制不明確，幾乎沒有民營(yíng)企業(yè)敢在PPP項(xiàng)目上投入巨資。如果最后只是國(guó)企動(dòng)、民企不動(dòng)，這樣的PPP仍然是在體制內(nèi)轉(zhuǎn)悠。

　　另一種情境相左的現(xiàn)象是，在服務(wù)費(fèi)價(jià)水平不到位的時(shí)候，地方政府卻未能承擔(dān)起補(bǔ)貼責(zé)任。多位企業(yè)界人士稱，地方政府的支付意愿并不高。

　　關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)，存在一個(gè)客觀的矛盾，即公眾總是期望質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共產(chǎn)品或服務(wù)，私人投資者期望獲得更多的利潤(rùn)，而政府則夾在中間左右為難，定價(jià)水平難以平衡社會(huì)公眾和投資者的利益。

　　3、缺乏共贏意識(shí)

　　一些地方政府“共贏”意識(shí)匱乏，在合作中一再強(qiáng)調(diào)自身優(yōu)勢(shì)地位，視自身為社會(huì)資本的監(jiān)督方甚至對(duì)立方，缺乏考慮合作伙伴的合理權(quán)益，導(dǎo)致社會(huì)資本在屢遭挫折后“傷心”“失望”。

　　中國(guó)物業(yè)管理協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)、福建永安集團(tuán)董事長(zhǎng)林常青說，很多地方還是“政府吃肉、企業(yè)喝湯”的思維，能源、通訊等高收益項(xiàng)目仍壟斷在政府和國(guó)企手里，一些根本不賺錢的項(xiàng)目像卸包袱一樣扔出來給民企做。這種情況不變，大面積PPP合作在現(xiàn)階段就不可能成功。當(dāng)前大多數(shù)地方政府都缺乏基于成本漲跌的調(diào)價(jià)機(jī)制理念，“回報(bào)意識(shí)”不強(qiáng)。

　　不僅如此，不少受訪的企業(yè)家指出，當(dāng)前在PPP合作中，一些地方在PPP項(xiàng)目中將社會(huì)資本視為“附屬”，在公司架構(gòu)上“大權(quán)獨(dú)攬”，在決策上“獨(dú)斷專行”，使一些社會(huì)資本有“二等公民”的感覺。

　　中央政策研究室原副主任、中國(guó)PPP研究院理事長(zhǎng)鄭新立認(rèn)為，在PPP合作中，往往立項(xiàng)、評(píng)估、決策完全由政府說了算，企業(yè)參與積極性不高，即使形成合作意向，也無法形成現(xiàn)代公司治理模式。

　　郭建新說：“PPP合作引入社會(huì)資本的意義，不僅在于補(bǔ)充資本金不足，更多要形成契約精神，使我們的產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)制度更好地適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)，進(jìn)一步打開解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力的潛在空間。視社會(huì)資本股權(quán)為‘二等股權(quán)’的PPP項(xiàng)目長(zhǎng)久不了。”

　　此外，一些地方在引入社會(huì)資本后，還不斷對(duì)企業(yè)提出不合理要求，讓企業(yè)承擔(dān)本來不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

　　1、平等合作 風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

　　在PPP模式中，社會(huì)資本和政府部門兩個(gè)合作主體的平等非常重要。如果政府很強(qiáng)勢(shì)，隨時(shí)毀約，這樣的PPP模式不可能成功，只有具備非常好的政府治理狀況和非常好的契約精神，PPP模式才能成功。

　　同時(shí)，客體的平等也很重要。PPP是個(gè)市場(chǎng)，項(xiàng)目必須對(duì)所有投資者公開，這樣才能保證PPP模式發(fā)揮市場(chǎng)的性質(zhì)，否則就會(huì)變味。這就需要一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，政府必須明確自己的功能，并且建立合適的制度框架，對(duì)“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”這兩個(gè)主體進(jìn)行分離。

　　有了平等合作的基礎(chǔ)，政府和社會(huì)資本該如何分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)？PPP不是單純地將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本上，而是利用政府和市場(chǎng)不同的優(yōu)勢(shì)來處理各自不同的風(fēng)險(xiǎn)。因此，所謂的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，其實(shí)是優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理，把政府、市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和利益聯(lián)系起來，而不是政府單純讓利。社會(huì)資本只要愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，就可以從PPP模式中得到好處。只有這樣，才能保證合理的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

　　在財(cái)政部金融司巡視員劉健看來，PPP模式作為一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，不僅僅是一種融資機(jī)制，更是一種管理機(jī)制、合作機(jī)制。推廣運(yùn)用PPP模式應(yīng)堅(jiān)持“市場(chǎng)運(yùn)作、平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、互利共贏”，既要使社會(huì)資本獲得合理回報(bào)，又要保證公共利益最大化。“PPP不是一場(chǎng)婚禮，而是一樁婚姻。”孟春如此總結(jié)PPP合作雙方的關(guān)系。

　　2、需更多配套政策支持

　　目前，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部均在大力推動(dòng)PPP規(guī)范化，并出臺(tái)了各自的合同指南。不過，在業(yè)界看來，還需要更多的綜合配套政策支持，如涉及稅收、銀行、國(guó)土等部門。

　　以財(cái)稅政策為例。在PPP模式運(yùn)用較多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，2014年7月財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策問題的補(bǔ)充通知》，對(duì)符合條件和標(biāo)準(zhǔn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，采用一次核準(zhǔn)、分批次(如碼頭、泊位、航站樓、跑道、路段、發(fā)電機(jī)組等)建設(shè)的，凡同時(shí)符合一定條件的，可按每一批次為單位計(jì)算所得，并享受企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠。

　　但是，“三免”只在前三年有效，對(duì)于超過三年的PPP項(xiàng)目，“所得稅殺傷力太大”。在PPP實(shí)際操作中，最大的困難是稅收政策問題，但是很多公司在設(shè)計(jì)項(xiàng)目時(shí)卻忽視了這個(gè)問題。對(duì)于涉及到存量項(xiàng)目的PPP改造，稅收問題更為復(fù)雜。

　　此外，去年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，將地方政府對(duì)企業(yè)稅收優(yōu)惠減免的權(quán)力上收。雖然這一個(gè)改革本身無可厚非，但王守清認(rèn)為，這對(duì)PPP的運(yùn)作也會(huì)帶來不利影響。

　　而且，銀行對(duì)待PPP的心態(tài)也非常復(fù)雜。政府希望銀行給融資，手續(xù)越簡(jiǎn)單越好，但是銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行有內(nèi)控要求，所以銀行必須形式上合規(guī)。銀行往往不接受項(xiàng)目本身設(shè)計(jì)的回報(bào)機(jī)制，而要求以項(xiàng)目資產(chǎn)或者未來基本項(xiàng)目的收益來作擔(dān)保。

　　今年1月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》稱，創(chuàng)新投融資體制，實(shí)施軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)，吸引社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等多種形式參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。土地資產(chǎn)至今仍然是地方融資平臺(tái)手中最重要的資產(chǎn)，如何在PPP設(shè)計(jì)中發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用，目前國(guó)土部門并無具體的文件出臺(tái)。

　　所以說，PPP模式的推行還有很多需要完善的地方，還需要更多的綜合配套政策支持。