安徽界首市的鄒河海當了十幾年建筑包工頭，在他眼中，工人們根本不敢主動提參保要求，當然也沒人主動給工人們買過。

　　“2014年夏天，我在山東一個工地干活，老板倒是給辦了保險，不過是20人只辦了2個人，老板說，出了事可以輪著用。”鄒河海說，“我們工人要求很低，只要工資不拖欠就好了，工傷保險，現在還真不敢想。”

　　工傷事故后，由于保險缺失，“私了”便成為普遍方式。

　　2014年8月，鄒河海舅舅的孩子在工地高層作業掉了下來，腿被鋼筋刺穿。工程老板賠了8000元，介紹人賠了2000元，事情就過去了。

　　“工傷保險賠償，買都沒買，哪來賠償呀！”鄒河海無奈地說。

　　鄒河海的經歷可不是個例，全國建筑業普遍存在工傷保險缺失的情況。

　　張某在某工地進行油漆施工中不慎受傷，在申請工傷認定時，發現包工頭王某某也是層層轉包承接的油漆工程，別說是為他上工傷保險，連用工主體資格都沒有。施工企業更表示，張某的工資不計算在工資總額內，按照現行繳費方式，無法為他上工傷保險。

　　劉某到石家莊某建筑工地做木工，沒想到，剛剛上工三天，他就在施工中從兩米高的鋼管架上墜落，造成身體多處骨折。因為未簽訂書面勞動合同，劉某必須先證明和建筑公司存在勞動關系，才能進行工傷認定、傷殘評定，獲得應有的工傷賠償。但建筑公司拒不承認雙方存在勞動關系，也不提供相關證據。

　　長期以來，建筑業雖然是工傷事故的“多發區”，但卻是工傷保險等保障制度的“薄弱區”。不久前，全國政協就建筑工人工傷維權問題進行了專題調研。調研結果顯示，由于建筑業生產經營特點和用工方式的特殊性，建筑工人的權益特別是工傷后的權益容易受到侵犯，工傷維權問題較為突出。

　　原因一：勞動合同失位，工傷保險參保比例低

　　據國家統計局網站公布的數據顯示，從事建筑業的農民工沒有簽訂勞動合同的比例最高，占73.6%。據初步統計，中國建筑業目前從業人員近4500萬人，其中3600萬人是農民工，而全國所有建筑業從業人員參保比例卻不到四分之一。

　　橫亙在農民工和合法權益之間的是勞動合同的缺失，如果沒有勞動合同，弄明難以訴諸法律來維權。農民工在收入方面可能與城市勞動者存在的差別并不大，但在社會保障、生活條件、醫療保險等方面卻存在較大差距。農民工自身法律意識淡薄尚在其次，找份養家糊口的工作不易，在招聘中與老板并無多少講價余地。再加上，建筑業是一種流動性較強的特殊用工行業，工程承包、分包層次復雜等現象非常不普遍，勞動合同并沒有得到應有的重視。

　　深圳一位資深勞動法律師分析說，造成目前建筑行業工傷保險直接參保率普遍低的原因是多方面的：建筑工人普遍都是農民工，隨著農村保險覆蓋面的擴大，直接參加工傷保險存在重復參保，雖然法律并不禁止，但在此情況下工人可能選擇不參加，以免影響“拿到手的工資”；此外，建筑勞務公司為節約成本而不愿為工人直接購買工傷保險。

　　“我的團隊走訪的工地有幾百個，發現高達九成的工人既無勞動合同，又無工傷保險。建筑工地成為國家勞動法律實施的真空地帶，其結果是受傷的工人難以獲得法律救濟。”長期關注農民工權益的公益組織北京行在人間文化發展中心負責人李大君說。

　　原因二：建筑業企業用人不規范，逃避工傷保險繳納責任

　　《社會保險法》第四十一條規定，企業未為員工繳納工傷保險而出現工傷情況，如果用人單位不支付的，可以從工傷保險基金中先行支付。從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇由用人單位償還，用人單位不償還的，社會保險經辦機構可以依法追償。

　　然而，現實中卻難以落實。天津某建筑集團生產管理部門的負責人表示，建筑工程施工過程中，企業通常會按工程中標價的一定比例為農民工繳納工傷保險，由當地工程質量監督管理委員會監督核算，交由農民工清欠辦協助辦理，性質類似于保證金。“但是農民工流動性較大，自身維權意識也不強，有些企業更存在著逃避繳納農民工工傷保險的情況，在出現事故后通常難以按照法律程序進行處理賠償”，這位負責人表示。

　　由于工傷保險費用未被明確列為建筑施工企業不可競爭費用，在市場競爭激烈的情況下，企業為控制成本，往往采取犧牲工人權益保障，放棄參加工傷保險。

　　人社部相關負責人指出，由于很多未參保企業為逃避工傷待遇支付責任或是少支付待遇，常采取瞞報少報工傷事故，或是與工傷農民工討價還價。由于建筑業農民工文化水平低，維權意識差，被迫選擇與企業主“私了”的現象普遍，依法應得的工傷待遇被不同程度地打了折扣。

　　原因三：工傷認定鑒定及相關法律程序復雜加劇維權難度

　　缺乏相關證據認定是阻礙工傷維權的原因之一。據了解，勞動合同缺失導致工人工傷維權遭遇“勞動關系認定難”，已經成為工傷維權第一道難以邁過的“坎兒”。也就是說，首先要證明勞動關系就已經大費周章，更不要說證明工傷責任，獲得工傷賠償了。

　　北京行在人間文化發展中心發布的《建筑業農民工勞動保護與工傷維權調研報告》顯示，五年來該機構完整跟進的73個建筑工人工傷案例中，沒有一例有正規的勞動合同和工傷保險。工人工傷維權的關鍵難點有超過60%的人選擇了“勞動關系認定”，另外有超過20%的人選擇了“賠付執行難”。

　　據了解，建筑工人遭遇工傷后，希望獲取工傷保險賠付，一般需經過勞動關系仲裁、申請工傷認定、勞動能力鑒定、傷殘等級鑒定等程序。而用人單位往往采取申請行政復議拖延時間，很多農民工沒有這么長時間可耗，最終被迫接受不合理的私下賠償。北京市農民工法律援助工作站主任佟麗華律師曾對現行工傷維權的法律程序進行分析指出，要走完一個完整的工傷維權程序，總共需要3年9個月，最長甚至要6年7個月。

　　此外，因資質掛靠、層層分包導致工程安全監管乏力、工人工資被拖欠現象，總包與勞務分包乃至于包工頭互相推脫責任、扯皮，包工制度下工人被置于一種遮蔽的勞動關系中，建筑公司和勞務公司得以規避了應承擔的法律責任，使工傷工人的維權路遙遙無期。

　　為解決建筑施工企業安全管理制度不落實、工傷保險參保率低、征繳方式不夠靈活、勞動關系確認難導致的工傷保險待遇落實難等突出問題切實維護建筑業職工特別是農民工工傷保險權益，人力資源社會保障部、住房城鄉建設部、安全監管總局、全國總工會四部門于2014年12月29日聯合出臺了《關于進一步做好建筑業工傷保險工作的意見》（以下簡稱《意見》）。

　　亮點一：按項目參保，確保工傷保險覆蓋每一個建筑工人

　　保障建筑業農民工的工傷權益的一個前提是保證每一個建筑業農民工都在工傷保險覆蓋范圍。相較于其他的行業、領域，要在建筑業實現這一點尤為困難。

　　全國政協調研組在北京、江蘇、湖南等地開展調研時，建筑行業總包、分包企業都反映為農民工參保“不現實”。因為，根據社保法規定，參保意味著工傷保險與醫療、養老、生育、失業等4險同時參加，成本太高，企業負擔太大。結果就是，多數企業未給工人參保，工傷保險被意外險替代。意外保險一次性賠償雖然程序簡便，但是卻讓建筑工人的權益打了折扣，尤其是那些因為工傷而勞動能力受到影響的工人，意外保險上限10萬元的賠償額度過低。

　　為了切實保障建筑工人工傷權益，《意見》針對建筑行業特點，作出規定：“對不能按用人單位參保、建筑項目使用的建筑業職工特別是農民工，按項目參加保險”，為了保證執行，《意見》將參加工傷保險與辦理施工許可“掛鉤”，規定：建設單位在辦理施工許可手續時，應當提交建設項目工傷保險參保證明；安全施工措施未落實的項目，住建部門不予核發施工許可證。

　　亮點二：工傷保險費單獨列支，總包單位一次性代繳

　　從某種程度上來說，建筑工人參保率低與企業控制成本不無關系，對一個施工項目少則百人多則上千人的規模而言，參保費用并不是一筆小數目。而在建筑行業層層分包的體系下，為建筑工人參保的直接責任主體是勞務分包企業，但由于其處在建筑業產業鏈的最低端，經過總包、分包企業的層層剝筍，利潤已經所剩無幾，通常難以支付工傷保險費用。總包企業“有力無心”負擔、勞務分包“無心亦無力”負擔，那么工人工傷保障究竟應該由誰來負責呢？

　　一名勞務公司的負責人表示，在北京的建筑工地有一條“潛規則”，在不為工人參加保險的情況下，小傷由勞務公司負責，重大傷亡則由總包公司負責。在如此模糊的責任界定下，受傷的工人想要獲得賠償難免遭遇“踢皮球”。

　　全國政協委員張世平曾在調研中指出，建筑工人的工傷權益保障需要解決兩個問題---“人由誰來管，錢由誰來出”。對于這一點，《意見》進行了明確，建設單位要在工程概算中將工傷保險費用單獨列支，作為不可競爭費，不參與競標，并在項目開工前由施工總承包單位一次性代繳本項目工傷保險費，覆蓋項目使用的所有職工，包括專業承包單位、勞務分包單位使用的農民工。在保障參保及明晰費用源頭的情況下，大量的“工傷拒賠”應該能夠就此在源頭得到遏止。

　　亮點三：規范和簡化工傷認定，細化工傷待遇先行支付

　　無論是用人方為工人申報工傷，還是受傷工人自己提出工傷認定申請都反映了這樣的問題：工傷認定程序過于繁瑣、周期過長。企業“怕麻煩”、工人“等不起”最終都會選擇繞過工傷保險。

　　全國政協調研組在湖南調研時，一名總包企業負責人表示，每年其所在企業躉交的工傷保險費上千萬元，但是很少用。因為小的事故，企業為了避免申報的麻煩，都自己埋單。建筑工人反映的則是申請認定過程中勞動關系認定難，因為多數建筑工人并未與企業簽訂勞動合同又很難提供事實勞動關系證據。此次出臺的《意見》明確提出健全工傷認定所涉及勞動關系確認機制，規范和簡化工傷認定和勞動能力鑒定程序，就優化流程，簡化手續，縮短認定、鑒定時間等作出了詳細規定。

　　另外，《意見》在完善工傷保險待遇支付政策的基礎上，細化了工傷保險先行支付政策。即如果未參加工傷保險的建設項目，職工發生事故，責任單位應支付而不支付的，由工傷保險基金先行支付，并由社保機構依法向責任單位追償。在過往的案例中，工人即便拿到了工傷認定，企業一旦拒絕支付，受傷的工人便只能繼續漫長的追討，所有的時間、金錢負擔都壓在受傷的工人身上。《意見》對于工傷保險先行支付政策的細化，將終結這一難題。

　　亮點四：建立信息共享機制，多部門協力維護建筑工人工傷權益

　　《意見》首次明確了建立合作機制，齊抓共管合理維護建筑工人工傷權益。提出有關部門和工會組織建立部門間信息共享機制，及時溝通項目開工、項目用工、參加工傷保險、安全生產監管等信息，實現建筑業職工參保等信息互聯互通，為維護建筑業職工工傷權益提供有效保障。

　　中國社會科學院人權研究中心秘書長柳華文強調，應當從根上保障農民工工傷權益。“關鍵是要在實際生活中得到落實，特別是要規范用工形式、依法簽訂勞動合同，積極的確定農民工的權利主體地位，只有這樣政府部門、企業、工會、農民工才能夠各負其責，切實保障農民工的合法權益。”

　　近日，青海省人社廳、省住建廳、省安監局、省總工會四部門聯合下發《進一步做好建筑業工傷保險工作實施方案》（簡稱《實施方案》），要求各地統籌規劃，分步實施，全面推進建筑施工企業依法參加工傷保險工作，切實維護建筑施工企業從業人員特別是農民工工傷保險權益。

　　根據《實施方案》，青海將督促建筑施工企業參加工傷保險作為全省今后一個時期工傷保險擴面工作的重點任務，通過組織開展建筑施工企業參保專項擴面活動，用3年左右時間，基本實現建筑施工企業從業人員工傷保險全覆蓋。

　　江西省人力資源和社會保障、住房城鄉建設、安全生產監督管理部門和省總工會聯合印發建筑業參加工傷保險實施方案，方案規定，凡從事房屋建筑和市政基礎設施工程建設的建筑業企業應為職工（包括項目上使用的農民工）辦理工傷保險，切實維護建筑業從業人員特別是農民工的工傷保障權益。未辦理工傷保險的項目不予核發施工許可證。

　　山東省人社廳、住建廳等四部門制定印發了《關于轉發人社部發〔2014〕103號文件明確建筑業參加工傷保險有關問題的通知》（簡稱《通知》），自今年4月10日起，建筑施工企業不參加工傷保險，不予核發施工許可證。

　　《通知》規定，建筑施工企業對相對固定的職工，應按用人單位參加工傷保險；對不能按用人單位參保、建筑項目使用的所有職工（包括總承包單位和依法分包的專業承包單位、勞務分包單位使用的農民工，但不包括已按用人單位參加工傷保險的職工），按建設項目參加工傷保險。按建設項目為單位參加工傷保險的，應在建設項目所在地參保。

　　陜西省人社廳、省住建廳、省安監局、省總工會聯合發出通知，要求陜西省境內的所有建筑企業（含省外在陜西境內承建建設項目的所有建筑施工企業）都應參加工傷保險。

　　通知要求，陜西省境內的所有建筑施工企業都應按要求參加工傷保險，建設項目跨區域的，由建設單位在所跨區域內選擇工傷保險統籌地區參保。參加工傷保險的參保有效期為施工合同規定的工期。各地工傷保險行政部門和經辦機構將在各個環節為建筑施工企業參保開辟綠色通道，不得以建筑施工企業未在本地參加其他社會保險為由，拒絕為其辦理工傷保險參保手續。

　　寧夏人社、住建、安監和工會四部門近期聯合出臺了《進一步做好建筑業工傷保險工作的實施方案》，方案要求在寧夏境內從事建設業的所有施工企業，應當為其所有職工包括農民工參加工傷保險。建設單位在工程概算中要將工傷保險費用列入工程項目造價，并在招投標時單獨立項。

　　方案要求，建設單位依法與其職工簽訂勞動合同，對項目施工期內施工人員實行動態實名制管理。建筑企業的職工在遭受工傷事故或職業病傷害后，由總承包單位先行墊付工傷醫療費，待工傷認定和勞動能力鑒定后，按照有關規定支付工傷保險待遇。

　　此外，湖北、海南、安徽以及天津、蘭州、哈爾濱、承德等省市也紛紛出臺建筑業工傷保險實施方案，保障農民工工傷保險權益。

　　《意見》的出臺對于農民工工傷維權無疑是一個利好，同時，從長遠意義來看，《意見》的出臺及有效落實，將極大規范建筑業的用工行為。

　　中國人民大學公共管理學院院長董克用表示，具體認定標準及保險待遇在《工傷保險條例》中有詳細規定，《意見》的亮點在于提出“對不能按用人單位參保的建筑業職工特別是農民工，可以按項目參保”， 適應我國建筑行業較強流動性用工現狀的有效舉措，“按項目參保”有利于破解當前建筑行業存在的用工不規范問題。

　　進一步說，目前建筑行業，將工程化整為零、化大為小的層層“分包”、“轉包”現象非常普遍，有資質的只需負責投標，層層轉包便可坐收漁翁之利，包工頭因沒有資質，只能“掛靠”而無法正式投標承攬工程，農民工則直接依附包工頭，處在這個產業鏈的最低端。錯綜復雜的勞動關系，使建筑行業農民工極易成為推諉、扯皮的對象。一旦哪個環節出了問題，如工程通不過驗收，或包工頭卷錢跑路等，血汗錢討要都很困難，更遑論五險一金等社會保險待遇。這個人人心知肚明，個個閉口不提的頑疾，才是建筑行業農民工維權難的真正癥結所在。

　　《意見》明確，“對未提交按項目參加工傷保險證明、安全施工措施未落實的項目，不予核發施工許可證。這一果斷之舉，算是掐住了建筑施工企業的“七寸”，使其不敢違法，不能違法。

　　綜上所述，工傷保險新規不僅為建筑工人尤其是農民工的合法權益支起了“防護網”，了卻了他們的后顧之憂，進而激發他們用心做好本職工作；同時，也倒逼建筑企業擔負起工傷保險責任，做好安全防護。對于整個建筑業來說，工傷保險新規有利于規范建筑企業用工行為，有效遏制違法分包、轉包、掛靠等惡劣行為，凈化市場環境，在一定程度上為建筑工程質量安全提供保障，進而促進行業升級。

　　第一步：前往醫療機構治療

　　工傷職工因工負傷或者患職業病進行治療，按規定可以享受工傷醫療待遇，但應當前往簽訂服務協議的醫療機構就醫，其發生的醫療費用，由用人單位先現金墊付，情況緊急時可以先到就近的醫療機構急救，待病情穩定后應轉入簽訂服務協議的醫療服務機構進行治療。

　　第二步：申請認定工傷

　　工傷不同于其他人身傷害，必須符合法定條件并經法定程序才可認定為工傷。工傷認定申請既可由用人單位提出，也可由工傷職工或者其直系親屬、工會組織提出。勞動保障行政部門應當自受理工傷認定申請之日起六十日內做出工傷認定決定，并書面通知申請人和用人單位。

　　勞動者無法提供勞動合同等證明存在勞動關系的書面證據，導致勞動保障行政部門無法做出工傷認定的，應中止工傷認定程序，由勞動者向有管轄權的勞動仲裁委員會申請勞動仲裁，確認與該用人單位之間存在勞動關系。經過法律程序確認勞動關系后，再恢復工傷認定程序。

　　第三步：鑒定勞動能力

　　工傷認定完畢，經治療終結或治療傷情相對穩定后存在殘疾，影響勞動能力的，工傷職工還應當進行勞動能力鑒定。勞動能力鑒定申請人可以是用人單位、工傷職工或其直系親屬。勞動功能障礙分為十個傷殘等級，一級最重，十級最輕。生活自理障礙分為三個等級：部分不能自理，大部分不能自理和完全不能自理。

　　第四步：審核發放工傷待遇

　　《工傷保險條例》規定，工傷職工應享有工傷醫療待遇，停工留薪待遇，造成殘疾的，應享有一次性傷殘補助金、傷殘津貼、一次性工傷醫療補助金、一次性傷殘就業補助金、生活護理費、殘疾輔助器具費等。

　　以上傷殘待遇根據傷殘程度不同，工傷職工享有的標準和獲得的補償數額也不同。造成死亡的，應享有一次性工亡補助金、喪葬補助金和供養親屬撫恤金。鑒定費、交通費、營養費，根據具體實際情況由用人單位承擔。