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　　《政府和社會資本合作項目財政管理辦法》(征求意見稿)

　　第一章 總則

　　第一條【目的和依據(jù)】為規(guī)范政府和社會資本合作(簡稱 PPP)項目財政管理行為，切實保障PPP項目合同政府履約能力，提高財政資金使用效率，防止公共資產(chǎn)和資源流失，依據(jù)《預(yù)算法》及其實施條例，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)，制定本辦法。

　　第二條【適用范圍】本辦法適用于中華人民共和國境內(nèi)能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育等公共服務(wù)領(lǐng)域的各類PPP項目，包括能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營的項目。

　　第三條【管理內(nèi)容】各級財政部門(或PPP中心，下同)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排財政資金、國有資產(chǎn)、土地使用權(quán)等各類公共資產(chǎn)和資源，支持PPP項目建設(shè)運營，嚴(yán)格履行項目識別、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購、預(yù)算收支管理、績效評價、資產(chǎn)負債管理、信息披露、監(jiān)督檢查等職責(zé)。

　　第二章 項目實施管理

　　第四條【項目識別】各級財政部門應(yīng)會同行業(yè)主管部門做好項目識別工作。

　　(一)【政府發(fā)起】行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃發(fā)起推薦PPP項目，在項目可行性研究報告批準(zhǔn)后，提請同級財政部門對項目進行物有所值評價和財政承受能力論證。

　　(二)【社會資本發(fā)起】社會資本發(fā)起PPP項目，應(yīng)當(dāng)向財政部門和行業(yè)主管部門提交項目建議書，提請進行物有所值評價和財政承受能力論證。

　　第五條【提交材料要求】提請進行物有所值評價和財政承受能力論證的應(yīng)當(dāng)提交以下材料：

　　(一)項目初步實施方案，內(nèi)容包括但不限于項目概況、項目產(chǎn)出說明、項目合作范圍、期限與運作方式、風(fēng)險分配框架、交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)管框架、社會資本合作方采購方式等。

　　(二)除前款要求的材料外，新建、改擴建項目還應(yīng)提交項目工程可行性研究報告，其中社會資本發(fā)起的可提交項目建議書替代可行性研究報告;存量項目還應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料，包括資產(chǎn)清冊、性能狀況、財務(wù)、人事等情況，以及第三方依法出具的資產(chǎn)評估報告。

　　第六條【初步方案評審】財政部門在開展物有所值評價時，應(yīng)當(dāng)對項目初步實施方案進行分析論證，確保項目回報機制清晰、風(fēng)險分配框架合理。

　　(一)【項目回報機制】項目回報機制應(yīng)當(dāng)參照行業(yè)規(guī)律、市場價格、同類型項目實施情況等因素，統(tǒng)籌利用公共資源和公共資產(chǎn)，多形式、多渠道挖掘項目合理回報來源，實現(xiàn)社會資本回報訴求和公眾負擔(dān)能力的平衡。鼓勵社會資本通過減少能源資源消耗、開發(fā)創(chuàng)造項目商業(yè)附加價值以及挖掘資源多樣化利用價值，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

　　(二)【風(fēng)險分配框架】按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等、風(fēng)險可控原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制、風(fēng)險保留意愿和市場風(fēng)險管理能力更要素，合理確定風(fēng)險分配框架。

　　第七條【物有所值評價工作要求】財務(wù)部門應(yīng)會同行業(yè)主管部門依據(jù)項目初步實施方案對備選PPP項目進行物有所值評價。通過物有所值評價的項目，由財政部門出具物有所值評價報告。

　　第八條【財政承受能力論證工作要求】財政部門應(yīng)會同行業(yè)主管部門，依據(jù)項目初步實施方案和物有所值評價報告，按照規(guī)定識別和預(yù)算單個項目的財政支出責(zé)任后，匯總本級全部已實施和擬實施的PPP項目的各年度支出責(zé)任，進行財政承受能力論證。通過財政承受能力論證的項目，由財政部門出具財政承受能力論證報告。

　　第九條【PPP目錄管理】縣級以上財政部門應(yīng)當(dāng)建立本地區(qū)PPP項目開發(fā)目錄，將通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，納入PPP項目開發(fā)目錄進行管理。

　　第十條【采購管理】對于納入財政部門PPP項目開發(fā)目錄的項目，項目實施機構(gòu)應(yīng)將項目實施方案提請本級人民政府審核，本級人民政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)按照政府采購管理相關(guān)規(guī)定，依法組織開展社會資本合作方采購工作。

　　(一)【采購方式】項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項目的采購需求特點，在公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式中，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞健２扇我粊碓床少彿绞降模瑧?yīng)當(dāng)嚴(yán)格符合法定條件和程序。

　　(二)【采購條件】項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)綜合評估項目潛在合作方的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實力等因素。依法擇優(yōu)選擇合作伙伴，不得以不合理的條件對合作方實行差別待遇或者歧視待遇。要積極鼓勵民營企業(yè)、中小企業(yè)參與，依法允許外資企業(yè)參與。

　　(三)【采購評選】項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)分別評估項目潛在合作方在項目建設(shè)和運營環(huán)節(jié)的實施方案和、及成本報價，嚴(yán)禁合作方重建設(shè)、輕營運，通過運營環(huán)節(jié)的惡性低價獲得項目主導(dǎo)權(quán)，通過設(shè)計、施工、核心材料采購等環(huán)節(jié)獲得較高關(guān)聯(lián)性收入、轉(zhuǎn)移利潤。

　　(四)【二次評選】對于設(shè)計工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP項目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，可以不進行招標(biāo)。

　　(五)【信息公正】項目實施機構(gòu)要依據(jù)政府采購信息平臺和PPP綜合信息平臺，及時、充分向社會公布PPP采購計劃和項目采購信息，確保采購過程公開、透明和公平。

　　第十一條【第三方專業(yè)機構(gòu)】財政部門可依法擇優(yōu)委托第三方專業(yè)機構(gòu)，協(xié)助開展物有所值評估、財政承受能力論證等工作，但不得對第三方中介機構(gòu)的所有制形式、注冊地、資質(zhì)條件等設(shè)置歧視性門檻。委托第三方專業(yè)機構(gòu)應(yīng)獨立、客觀、科學(xué)地進行項目評估，對評估報告負責(zé)。

　　第十二條【合同審核內(nèi)容】對于履行完成采購程序的PPP項目，政府方與社會資本方對實施方案和合作內(nèi)容達成一致，在正式簽訂合同前，實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將合同文本送達同級財政部門審核后再報政府批準(zhǔn)。

　　第十三條【合同審查內(nèi)容】財政部門應(yīng)當(dāng)對照實施方案及采購文件，逐條對比合同文本的條款是否發(fā)生實質(zhì)性變更，確保合同項下的政府(或公眾)支付責(zé)任清晰、合理、可承受。

　　(一)合同文本應(yīng)當(dāng)細化完善公共服務(wù)否認具體產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績效指標(biāo)體系，名烏爾績效評價和項目付費的基準(zhǔn)。

　　(二)合同文本應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目全生命周期的投資成本(含合理重置成本)、運營成本、財務(wù)成本、稅費等，設(shè)定好項目基準(zhǔn)成本，明確能夠納入PPP項目定價以及項目付費依據(jù)的成本核算范圍、成本類型和成本標(biāo)準(zhǔn)。

　　(三)合同文本應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目基準(zhǔn)成本，結(jié)合項目公司股權(quán)匯報內(nèi)部收益率，合理測算確定項目的基準(zhǔn)收入和收費(或補貼)標(biāo)準(zhǔn)。項目基準(zhǔn)成本以外的成本控制風(fēng)險(運營風(fēng)險)由項目公司承擔(dān)。

　　(四)合同文本應(yīng)當(dāng)按照激勵相容的原則，根據(jù)產(chǎn)生項目超額的收益的不同原因，提前約定分享規(guī)則。原則上，對于項目使用量增加等客觀因素導(dǎo)致的超額收益增加的，超額收益的分享要向政府部門傾斜。對于社會資本方技術(shù)創(chuàng)新、管理進步等主觀女里導(dǎo)致超額收益增加的，超額收益可以約定歸項目公司享有。

　　(五)合同文本應(yīng)當(dāng)合理約定定價周期。在一個定價周期結(jié)束后，財政部門要會同相關(guān)部門依據(jù)上個周期的成本核算情況，重新確定下一個周期的定價和補貼標(biāo)準(zhǔn)。對于在項目定價周期內(nèi)獲得的超額收益，按照超額收益分享規(guī)則進行分享。