2.1 小城鎮戰略與人口大都市圈化趨勢背離

　　長期以來，中國官方和學界對城鎮化戰略存在爭議，即是以大城市（群）為主體，還是以中小城市和城鎮為主體。從官方文件來看，中國城鎮化戰略經歷了“控制大城市規模、積極發展中等城市和小城市”到“大中小城市和小城鎮協調發展”的轉變，控制大城市規模、積極發展中小城市的傾向長期存在，這與人口大都市圈化趨勢明顯背離。

　　1980年10月，中國第一次城市規劃工作會議提出：“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的城市發展方針。1990年4月開始實施的《城市規劃法》規定，“嚴格控制大城市規模，積極發展中等城市和小城市”，以法律形式確定了城鎮化發展道路。2000年10月，中共中央在關于制定“十五”計劃的建議中提出，走大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路。之后的中共十六大、十七大和十八大均堅持大中小城市和小城鎮協調發展。雖然，官方在《全國主體功能區規劃》和《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中均強調以城市群為主體形態推進新型城鎮化，但核心思想還是：嚴格控制特大和超大城市規模，積極發展中小城市。2016年2月，《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號）提出，除極少數超大城市外，允許農業轉移人口在就業地落戶；加快培育中小城市和特色小城鎮。

　　一方面，試圖引導人口流向中小城市，嚴控特大城市和超大城市人口規模?！秶鴦赵宏P于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號）和《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年》均要求，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。北京市要求2020年常住人口規模不得超過2300萬人，上海市要求到2040年不得超過2500萬人。在人口嚴控政策下，近幾年北京、上海人口增長明顯放緩，但從國內外經驗看，人口控制政策在長期很難奏效。與此同時，在北京周邊的河北廊坊燕郊、上海周邊的江蘇昆山等地，逐漸聚集了大量人口居住，但分別在北京、上海就業。

　　另一方面，重點控制東部地區、特別是特大和超大城市建設用地規模。2014年2月，國土資源部在《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》中要求，“重點控制東部地區特別是京津冀、長三角、珠三角三大城市群建設用地規模，對耕地后備資源不足的地區相應減少建設占用耕地指標?！钣玫丶肮不A設施用地外，原則上不再安排城市人口500萬以上特大城市中心城區新增建設用地。” 2016年9月，《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》（國土資發〔2016〕123號）規定，“超大和特大城市的中心城區原則上不因吸納農業轉移人口安排新增建設用地?！贝送?，北京市提出，實施減量化發展戰略，嚴格控制城鎮建設用地規模，2020年城鄉建設用地控制在2800平方公里以內。上海市提出，到2020年規劃建設用地總量實現負增長，建設用地總量控制在3185平方公里以內，到2040年把建設用地總量控制在3200平方公里以內。

　　2.2 土地供需錯配

　　在中小城鎮戰略下，由于人口大都市圈化態勢難以控制，政府實際上只控制住了相應土地供給，由此造成土地供需錯配。

　　1）從地區層面看，城鎮人口增長與城鎮用地供給錯配。由于耕地占補平衡政策的實施范圍多局限在地級市范圍內、至多省內，當前耕地后備資源不足的東部地區難以獲得足夠的建設用地指標。2010-2015年東部地區人口增量占比為36.0%，高出其城鎮建設用地增量占比8.6個點；東北地區人口增量占比3.8%，低于其城鎮用地增量占比4.1個點；中部地區人口增量占比30.1%，高出其城鎮用地增量占比1.7個點；西部地區人口增量占比30.1%，低于其城鎮用地增量6.2個點。分省看，河北、山東、河南、天津、北京等地人口增量占比明顯低于其城鎮用當地增量占比，而新建、內蒙古、湖北、遼寧、黑龍江等地人口增量占比明顯低于其城鎮用地占比。

　　2）從城市層面看，流入大量人口的一線和部分二線城市土地供給被嚴格控制，而人口增長明顯放緩乃至停滯的三四線城市土地供給偏多。當各省建設用地指標給定時，中小城市戰略使得一線和部分二線城市土地供給較少、居住用地不足。根據住建部《中國城市統計年鑒》數據，2006-2014年，1000萬人以上、500-1000萬人的城市城區常住人口增量占縣級以上城市城區人口比例遠大于其居住用地增量比例；而500萬人以下的城市城區常住人口增量比例明顯小于其居住用地增量比例，特別是20萬人以下城市城區人口增長為負，但居住用地仍然增長了17.4%。

　　從100個大中城市看，一線城市居住類用地供應面積和比例也是明顯下降。2009-2016年1-11月，100個大中城市的住宅類用地供應面積合計下降了43.4%，但一線城市下降了66.4%。一線城市住宅類用地供應面積從2009年的2585萬平方米降至2016年前11個月的773萬平方米，占100個大中城市住宅類用地比例從8.2%波動降至4.3%。

　　3）從用地類型看，中國長期存在工業用地供給過多、利用低效，這對居住用地供應形成擠壓，在一線城市也不例外。在地區經濟競爭和分稅制下，工業用地低價出讓是各地方政府常用手段之一，由此造成供給過多、利用低效，對居住用地供給形成擠壓。發達經濟體居住用地占城鎮用地比例一般在50%左右，而中國僅有33%；發達經濟工業用地占城鎮用地比例一般不到10%-15%，而中國則高達約20%，2013年中國單位面積工業用地產出效益僅相當于日本的26.4%、韓國的38.4%。在一線城市，中國工業用地比例也明顯高于國際大城市。2014年北京、上海、廣州、深圳工業用地占城市建設用地比例分別為15.1%、25.1%、25.9%、35.3%，而紐約、東京、倫敦、芝加哥等國際大城市多不足10%。

　　4）從城鄉建設用地結構看，鄉村用地不減反增，也抑制了一線和重點二線城市城鎮用地及居住用地供給。根據國土部數據，2010-2015年，鄉村常住人口減少10.1%，但鄉村建設用地卻增長了2.8%，直接原因是農民工群體在城鎮和鄉村“雙重占地”，即由于戶籍制度及土地制度等制約，規模龐大的農民工及其家屬子女未能市民化，這些人口既占用了城鎮建設用地，還保留甚至擴大了宅基地等鄉村建設用地。當前，全國鄉村建設用地規模達19.1萬平方公里，是城鎮建設用地的2.1倍；鄉村人均用地面積為316.8平方米，是城鎮人均用地的2.7倍。在北京，2015年鄉村建設用地高達1174平方公里，相當于城鎮用地的70.5%；在上海，鄉村建設用地為819平方公里，相當于其城鎮用地的40.4%。