2017年6月5日，中國建筑業(yè)協(xié)會收到全國人大法工委《關(guān)于對地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》。該復(fù)函提出，在收到中建協(xié)于2015年5月提交的《關(guān)于申請對規(guī)定“以審計(jì)結(jié)果作為建設(shè)工程竣工結(jié)算依據(jù)”的地方性法規(guī)進(jìn)行立法審查的函》后，法工委經(jīng)過充分調(diào)研和征求意見，認(rèn)為地方性法規(guī)中直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正。根據(jù)全國人大法工委的意見，各地正在清理糾正地方性立法中的直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定。
對于人大法工委的這個(gè)立法審查意見，建筑施工企業(yè)無不拍手稱快，這應(yīng)該是建筑行業(yè)與政府之間就工程結(jié)算主導(dǎo)權(quán)之爭博弈的一個(gè)階段性成果。但是，筆者認(rèn)為，人大法工委的意見宣示意義大于實(shí)際作用。雖然地方性法律和規(guī)章被要求修改，但政府完全可以憑借在工程招標(biāo)中的強(qiáng)勢地位，在招標(biāo)文件嵌入“以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)”的相關(guān)約定。這樣，人大法工委的意見就被束之高閣，并化為烏有了。筆者認(rèn)為，最高法院的裁判意見才是對司法實(shí)踐和工程實(shí)踐最具導(dǎo)向作用的，司法對于規(guī)范工程審計(jì)和結(jié)算之間的關(guān)系意義重大。在此最高人民法院醞釀出臺施工合同司法解釋(二)之際，對此熱點(diǎn)問題應(yīng)當(dāng)引起高度關(guān)注。筆者注意到征求意見稿對此沒有片言只語。
最高法院關(guān)于對財(cái)政評審/政府審計(jì)的答復(fù)意見
答復(fù)之一：最高人民法院在2008年5月16日以(2008)民一他字第4號答復(fù)福建省高級人民法院《關(guān)于人民法院在審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件中如何認(rèn)定財(cái)政評審中心出具的審核結(jié)論問題的答復(fù)》中指出：財(cái)政部門對財(cái)政投資的評定審核是國家對建設(shè)單位基本建設(shè)資金的監(jiān)督管理，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力及履行。但是，建設(shè)合同中明確約定以財(cái)政投資的審核結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的，審核結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為結(jié)算的依據(jù)。
答復(fù)之二：最高人民法院在2001年4月2日以(2001)民一他字第2號函答復(fù)河南省高級人民法院《關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確定的工程價(jià)款與審計(jì)部門審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何運(yùn)用法律問題的電話答復(fù)意見》，認(rèn)為：審計(jì)是國家對建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)。
最高法院的答復(fù)是兩層意思：一財(cái)政評審/政府審計(jì)均是國家對建設(shè)單位基本建設(shè)資金的監(jiān)督管理，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力及履行;二是如果合同明確約定以財(cái)政評審/政府審計(jì)結(jié)論為結(jié)算依據(jù)的，應(yīng)以財(cái)政評審/政府審計(jì)結(jié)論為裁判依據(jù)。
最高法院的答復(fù)雖然強(qiáng)調(diào)了有效合同對當(dāng)事人的約束力，但給審計(jì)結(jié)論的采信留下了空間。因此，很多政府工程，據(jù)此在合同中約定了以政府審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的內(nèi)容。表面看，這個(gè)約定是雙方自愿的，最高法院根據(jù)合同意思自治原則，認(rèn)為應(yīng)采信政府審計(jì)結(jié)論作為裁判依據(jù)，沒有什么不公平之處，但實(shí)際情況并非如此。
